Журнал «Безопасность труда в промышленности» (№3 март 2006 г.)
31.03.2006Закон требует доработки
Г.С. Ананьева, спец. корр. журнала
В преддверие мартовской конференции «Промышленная и экологическая безопасность ТЭК» 14 февраля 2006 г. в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации состоялось заседание круглого стола на тему «Государственная политика в области промышленной безопасности топливно-энергетического комплекса». На него был приглашен широкий круг специалистов, представляющих органы государственного управления, Государственную Думу, научную общественность и ведущие компании ТЭК. Вел заседание председатель Комитета Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды В.П. Орлов.
Для обсуждения было предложено три вопроса: государственная политика в области промышленной безопасности — совершенствование законодательной базы, стратегия, механизмы реализации, меры оперативного регулирования; влияние своевременных законодательных решений на ограничение роста техногенных и промышленных рисков; законодательные решения, стандарты, технические регламенты как методы регулирования рынка экспертных услуг: стимулирование или ограничение? Но фактически все свелось к обсуждению технических регламентов. Заявленная тематика круглого стола предполагала участие в нем представителей органов исполнительной власти Российской Федерации. И хотя заседание не заняло больше запланированных полутора-двух часов, государственные чиновники высшего звена не нашли времени, чтобы присутствовать на нем. Единственным представителем высшего чиновничества была начальник отдела Департамента правовых отношений Минпромэнерго России Г.К. Арутюнян. Ей и пришлось выслушать немало критических замечаний как по поводу содержания Федерального закона «О техническом регулировании» (далее — Закон), так и относительно сложностей при формировании механизма его реализации, хотя справедливее было бы адресовать критику создателям этого документа. В своем эмоциональном выступлении бывший руководитель Госгортехнадзора России М.П. Васильчук так и сказал: мне хотелось бы посмотреть в глаза авторам Закона и спросить их, применим ли он для промышленности?
Эти слова были встречены участниками заседания аплодисментами, что лучше всего свидетельствовало об их настрое. Без обиняков высказался и Ю.Н. Малышев, президент Союза горнопромышленников России: Закон чисто рамочный, действенным руководством к обеспечению промышленной безопасности служить не может.
Связывает руки федеральным контрольно-надзорным органам требование Закона, запрещающее издавать свои нормативные документы. Как в таком случае Ростехнадзору добиваться предотвращения повторных аварий и инцидентов на опасных производственных объектах? При расследовании причин каждой аварии возникают новые требования к процессам производства. Как их оформлять? Как быть со сроками выполнения предписаний, определенных и согласованных с поднадзорными объектами инспекторами Ростехнадзора, кто должен их утверждать в каждом конкретном случае? Правительство? Государственная Дума? Непонятно, как при этом будет использоваться Закон?
Медленно, с большим трудом идет наполнение Закона — разработка технических регламентов (ТР). Хотя с момента его принятия прошло уже более 3 лет, утвержден лишь один из ТР, — законотворческая программа правительства Российской Федерации не выполняется.
Что происходит в сфере подготовки проектов ТР — ни для кого не секрет. У разработчиков возникли затруднения по формированию системы требований. По их мнению, невозможно втиснуть в ТР все технические требования к технологическим процессам, как это диктует Закон. Как отметили М.П. Васильчук и другие ораторы, такая идеология изначально порочна, так как нацеливает разработчиков ТР на существующий уровень развития национальной экономики, материально-технической базы, не стимулируя ее на развитие. Тем самым взят курс на отставание, а не на технический прогресс.
Этот перекос волнует производственников – они критиковали имеющиеся проекты технических регламентов, содержащие большое количество нормативных требований. В технических регламентах должны быть прописаны только общие требования, концепция вопроса. Но при этом должны быть сохранены действующие правила и нормы, и они должны носить не рекомендательный, а обязательный характер.
Такого мнения придерживаются не только представители производственников и разработчиков технических регламентов, но и органов оценки соответствия – экспертных организаций ТЭК. Их представители – генеральный директор ассоциации «Нефтегазэксперт» М.В. Вернигор и президент Ю.О. Кузьмин – высказались в этом плане вполне определенно. Развивая мысль о методике создания технических регламентов, они внесли предложения разрабатывать их по отраслям единым пакетом, а не порознь, гармонизировать один с другим. В отдельных случаях необходимо разрабатывать технические регламенты сквозного действия, чтобы избежать дублирования. Речь идет о производстве маркшейдерских работ, порядке охраны недр, геодинамической безопасности и ряде других.
Изложил свою позицию по обсуждаемому вопросу – несомненно, главному на заседании круглого стола – председатель Комитета Совета Федерации по промышленной политике В.Г. Завадников. С полемическим задором он расставил точки над i в административном и техническом реформировании: если структурные реформы несут, якобы, социальные последствия для всего общества, то реформа технического регулирования – для бюрократии. Поэтому, де, не надо слушать нудные рассказы чиновников о трудностях внедрения новых механизмов, – «чиновники теряют конкретные деньги, которые они сегодня зарабатывают». Досталось от В.Г. Завадникова и Правительству Российской Федерации: оно «так и не родило ни одного сколько-нибудь достойного документа … потому что находится в логике административных торгов».
На кого надеяться в этой неразберихе? На бизнес- и экспертные сообщества. Они не должны ждать милости от бюрократии, а брать бразды технического регулирования в той или иной мегаотрасли в свои руки. Прецедент есть: энергетика. Бизнес предложил модель системы технического регулирования в энергетике — Минпромэнерго России принял ее и сейчас продвигает. Любой технический регламент можно написать за 9 месяцев, уверил собравшихся В.Г. Завадников, и внести на рассмотрение в Государственную Думу от имени депутатов и сенаторов. И вообще «за это время можно уже было разработать штук 200 регламентов».
Надо сказать, именно экспертные организации стали одними из инициаторов проведения круглого стола в Совете Федерации и наряду с проблемами законотворчества в области технического регулирования предложили его участникам смелую концепцию реформирования в области промышленной и экологической безопасности. Его озвучил заместитель председателя правления Всероссийской ассоциации «АСБУР» С.В. Соленников. Если свести его выступление к сухому остатку, суть такова: безопасность должны обеспечивать сами предприятия и компании без участия государства, причем, не
затрачивая на это никаких средств. Модель взята из западного опыта и строится на том, что государство должно разработать такие правила игры, чтобы предприятие само было заинтересовано в обеспечении промышленной и экологической безопасности.
Перспективы принятия концепции весьма радужны: наладится безаварийная работа на предприятиях ТЭК, прекратится варварская эксплуатация месторождений полезных ископаемых, будет обеспечена экологическая безопасность буровых работ.
Новаторский подход к проблеме обеспечения промышленной и экологической безопасности по принципу «само собой», довольно подробно изложенный С.В. Соленниковым, вызвал в зале сдержанную реакцию. Идея не нова. Ростехнадзор вот уже несколько лет пытается внедрить на поднадзорных предприятиях производственный контроль – переложить часть своей ноши на плечи владельцев опасных производственных объектов. Успехи пока весьма скромны, – механизм самоконтроля почти везде буксует. Есть, правда, исключения: крупные предприятия газо- и нефтедобычи. Но в целом… Суровая российская действительность способна вернуть с небес на землю любого реформатора-энтузиаста.
Проблема хищнического недропользования сегодня, пожалуй, одна из самых острых. О ней с болью говорил ветеран управленческого корпуса страны Н.К. Байбаков. Бывший нарком, министр нефтяной и газовой промышленности, председатель Госплана СССР подчеркнул, что на фоне снижения добычи нефти в России недопустимым разбазариванием ее богатств можно назвать существование 33 тыс. скважин, простаивающих и требующих ремонта. Только их возрождение даст прирост добычи в 1-1,5 % без дополнительных затрат. Задача государства – поменять законодательство по владению месторождением с лицензионного на подскважинное, предложил С.В. Соленников.
Участники круглого стола высказали тревогу по поводу бесхозных нефтяных и газовых скважин, подземных горных выработок, других объектов различного назначения, угрожающих жизни и здоровью населения, проживающего по соседству. Проблема их ликвидации связана с отсутствием средств у горнодобывающих предприятий, поскольку среди них немало банкротов. Нужна целевая федеральная программа «Безопасное использование минеральных ресурсов и охрана недр», считают представители бизнес- и экспертных сообществ и Ростехнадзора.
Принято считать, что реструктуризация дала толчок к развитию угольных предприятий. На самом же деле положение там катастрофическое, заявил М.П. Васильчук. Отраслевая наука в упадке, ликвидирован шахтострой. Горноспасатели оснащены современными респираторами, но их маршруты столь велики, что защитного действия средств индивидуальной защиты просто не хватает. Ни одна шахта не соответствует правилам по водоснабжению, там невозможно потушить пожар в начальной стадии его возникновения. Никуда не годится качество проектов. Предприятия отрасли утратили грамотных руководителей, — некоторым приходится объяснять, где применяются шахтерские каски. Губернатор Кемеровской области гордится ростом объемов добычи угля. Но она происходит за счет увеличения протяженности горных выработок шахт, поддержание которых в надлежащем состоянии требует больших затрат. За последнее время не построено ни одного вертикального ствола, а это значит, что добыча идет в шахтах-времянках. И самое печальное, на горе-добытчиков нет управы, – горный надзор фактически уничтожен, у инспектора отобрали все права воздействия на руководителей угольных предприятий. Как же можно в таких условиях отказываться от нормативов! Наоборот, самое время прописать в правилах, что горнодобывающие предприятия должны иметь вскрытые, подготовленные и готовые к выемке запасы, чтобы не возникало протяженных горных выработок шахт. И если Федеральный закон «О техническом регулировании» не позволяет вписать это требование в правила, значит Совет Федерации, Государственная Дума должны его изменить.
Как только разговор зашел о конкретных вещах, градус обсуждения поднятых вопросов повысился. Чувствовалось, аудитория горячо откликается на реалии, хорошо всем знакомые: о необходимости вернуть в систему высшей школы подготовку кадров горных инженеров, а не бакалавров и магистров; о принятии Горного кодекса; об исключении дублирования органов надзора, когда к горнодобытчикам приходят два инспектора — Ростехнадзора и Минсельхоза России.
Завершая обсуждения, В.П. Орлов констатировал: состоявшийся разговор обнажил болевые точки в области промышленной и экологической безопасности — отсутствие государственной стратегии промышленного развития, пассивность Правительства Российской Федерации в осуществлении технического регулирования, правовые ниши в Федеральном законе «О техническом регулировании», рассредоточенность функций управления промышленной безопасностью по целому ряду министерств и ведомств. Было бы очень полезно, чтобы замечания, высказанные участниками круглого стола, были учтены в рекомендациях, адресованных Федеральному Собранию и Правительству Российской Федерации.
